札幌高等裁判所 昭和４１年（う）２１８号 判決 1968年6月26日
主文
本件各控訴を棄却する。
当審訴訟費用中、証人白畠沢子、同菅野久光、同氏本利光に各支給した分は、被告人佐藤彰、同松橋武男、同浜埜登の連帯負担とし、証人江津繁に支給した分は、被告人松橋武男、同浜埜登、同外崎清三の連帯負担とする。
理由
検察官の控訴趣意第一点（被告人松橋、同浜埜、同外崎関係の事実誤認ないし法令適用の誤りの主張）について
所論は、要するに、昭和三六年度全国中学校一斉学力調査（以下、「本件学力調査」という。）を違法として、被告人松橋、同浜埜、同外崎につき単に共同暴行の事実を認定するに止まり公務執行妨害罪の成立を否定した原判決には、判決に影響を及ぼすことの明らかな事実誤認があり、ひいては法令の適用を誤つた違法があるとするものである。
そこで、本件学力調査の適法性について考察したうえ、被告人松橋、同浜埜、同外崎に対する各公務執行妨害罪の成否について判断する。
一本件学力調査実施にいたる経緯
本件学力調査実施にいたる経緯は原判決第一章第一節第一に説示するとおりであるが、その適法性の判断に必要な限度で、これに若干附加して説明すれば、次のとおりである。すなわち、文部省は昭和三五年秋頃、全国中学校第二、三学年の全生徒を対象とする一斉学力調査を企画し、これを雑誌等を通じて明らかにした後、昭和三六年三月八日付文部省初等中等教育局長、同調査局長連名による「中学校生徒全国一斉学力調査の実施期日について（通知）」と題する書面および同年四月二七日付同連名による「昭和三六年度全国中学校一斉学力調査実施について」と題する書面を、調査実施要綱を添付して各都道府県教育委員会教育長等にあて送付し、各都道府県教育委員会に対し、地方教育行政の組織及び運営に関する法律（以下、「地教行法」という。）五四条二項に基づき、右調査実施要綱による調査およびその結果に関する資料、報告の提出を求めた。右調査実施要綱は、(1)本件学力調査の目的は、（イ）文部省および教育委員会においては、教育課程に関する諸施策の樹立および学習指導の改善に役立たせる資料とすること、（ロ）中学校においては、自校の学習の到達度を全国的な水準との比較においてみることにより、その長短を知り、生徒の学習の指導とその向上に役立たせる資料とすること、（ハ）文部省および教育委員会においては、学習の改善に役立つ教育条件を整備する資料とすること、（ニ）文部省および教育委員会においては、育英、特殊教育施設などの拡充強化に役立てる等今後の教育施策を行なうための資料とすること等であり、(2)調査の対象は全国中学校第二、三学年の全生徒とし、(3)調査する教科は国語、社会、数学、理科、英語の五教科とし、(4)調査の実施日時は昭和三六年一〇月二六日午前九時から午後三時までの間に、一教科五〇分として行ない、(5)調査問題は文部省において問題作成委員会を設けて教科別に作成し、(6)調査の系統は、都道府県教育委員会は当該都道府県内の学力調査の全般的な管理運営に当る、また市町村教育委員会は当該市町村の公立中学校の学力調査を実施するが、右実施のため原則として、管内の各中学校長を当該学校のテスト責任者に、同教員を同補助員に命じ、さらに教育委員会事務局職員などをテスト立会人として各中学校に派遣し、(7)調査結果の整理集計は、原則として、市町村立学校については市町村教育委員会が、都道府県立学校については都道府県教育委員会が行ない、都道府県単位の集計は文部省に提出するものとし、(8)なお、調査結果の利用については、生徒指導要録の標準検査の記録欄に調査結果の換算点を記録する、等の内容を含むものである。
そこで、北海道教育委員会は、同年六月二〇日付教育長名の通達により道内各市町村教育委員会に対して同旨の調査およびその結果に関する資料、報告の提出を求め、これを受けた旭川市教育委員会においては、同年一〇月二三日同市立の各中学校長に対し、学校長をテスト責任者として各中学校における本件学力調査の実施を命ずるにいたつたものである。
なお、右北海道教育委員会および旭川市教育委員会の権限行使の根拠規定としては、それぞれ地教行法五四条二項、同法二三条一七号があげられていた。
二本件学力調査実施の主体
所論は、原判決が本件学力調査実施の実質上の主体を文部省と認定したのは調査主体の認定を誤つた違法があると主張する。なるほど、本件学力調査は各市町村教育委員会（以下、教育委員会を「教委」という。また、都道府県教委と市町村教委を含めた意味で「地方教委」という。）が地教行法二三条一七号により教育に係る調査を行なうという名目で行なわれているから、形式的には各市町村教委がその主体であるといい得るであろう。しかし、実質的にも市町村教委がその主体であると解することは、前項でみたように、本件学力調査は、その対象者、調査教科、実施期日および時間割、問題作成の手続、調査実施機関の系統および各機関の役割、調査結果の整理集計および利用等の一切を文部省が定め、各地方教委においてはこの点についての裁量の余地がなく、文部省の企画指導どおりに本件学力調査を実施しその結果を報告すべきものとされている実態にそぐわない見方といわざるを得ない。この点につき、所論は、本件学力調査は文部省と都道府県教委および市町村教委の三者の協力による調査であつて、調査の目的に最も即した方法として文部省が調査期日等を統一しこれによる調査結果の提出を求めることは最も望ましい協力方法であるとして、市町村教委の自主性ないし主体性を強調するもののようである。しかし、本件学力調査の実施要綱の作成等に当つて文部省が地方教委の意見を何ら求めていないこと、また同省においては、地方教委は本件学力調査をその実施要綱に従つて実施することを法的に義務づけられると解してその旨の行政指導を行ない、市町村教委においてもそのように受け取つていたものと認められること等からすれば、本件学力調査の実施を目して、文部省の都道府県教委および市町村教委に対する協力関係と理解することは到底できないといわざるを得ない。したがつて、原判決が本件学力調査実施の実質上の主体を文部省と認定したのは相当であつて、以下においてもこのことを前提として議論を進めることとする。
三本件学力調査の実質的適法性について
そこで、次に、文部省が本件のような学力調査を実施する権限があるか否かを検討するが、この点の検討に当つては、まず、本件学力調査の性質、内容およびその及ぼす影響等をさらに掘り下げて考察する必要があると思われる。
まず、原判決が指摘しているように、本件学力調査の実施のためには各学校において授業計画の変更を必要とするが、これは実質上、文部省が各学校の教育内容の一部を強制的に変更させることを意味する。次に指摘できるのは、本件学力調査は、前記実施要綱から明らかなように、全国中学校生徒を対象としてその学習の到達度および学校の教育効果を知るという性質をもち、かつ正規の授業時間内に教育等の監督の下に行なわれるうえ、その結果は生徒指導要録に記録すべきものとされていることである。すなわち、それは教員が特定の教科について自己の学習指導の結果をテストによつて把握するのと何ら異ならず、教育的な価値判断にかかり教育活動としての実質を有するといわなければならない。さらに無視できないのは、原判決も指摘するように、本件学力調査の日常の学校教育活動に及ぼす影響ということである。すなわち、このような調査が全国中学校の全生徒を対象として実施される結果、教育の現場において、その調査の結果が各学校又は各教員の教育効果（成績）を測定する指標として受け取られ、したがつて各教員を含む学校関係者としても右の調査の結果に関心を持たざるを得ず、これを向上させるため、日常の教育活動を、調査の実質的な主体であり問題作成権者である文部省の学習指導要領等に盛られた方針ないし意向（学習指導要領の法的拘束力については後述参照）あるいは従前の調査問題の傾向に沿つて行なうという空気を生じ、教員の自由な創意と工夫とによる教育活動が妨げられる危険があるといわざるを得ない。もとより、右の危険が単なる抽象的な危険に止まるか、あるいは現実化したものであつてそれが一部学校関係者の特異な思惑によるもので、本件学力調査に内在する特性に基づくものでないとするならば、本件学力調査の適法性の判断に当つてこの点を考慮するのは相当でないといえようが、原審および当審事実調の結果によれば、右の危険は現に一部の県において現実化していることが窺えるし、また右の県の現象は極端な例であるとしても、本件学力調査は、その持つ諸特性、すなわち、その対象者、教科の限定、問題の作成方法、調査の実施方法、結果の利用方法等からみて、客観的にも――程度の差こそあれ――右のような現象にいたるおそれを内包していると認めざるを得ない。
以上のようにみてくると、本件学力調査は生徒に対する教育活動としての性格を帯びるとともに、文部省の学校教育に対する介入の面をも有し、ひいては――文部省がそれを意図ないし意識するか否かにかかわりなく――現場の教育内容が文部省の方針ないし意向に沿つて行なわれるおそれをもはらむといわなければならない。現行教育法体系のもとでこのようなことが許されるであろうか。
この点についてまず問題となるのは、教育基本法一〇条の規定である。同条は、まずその一項において、教育は不当な支配に属してはならないとするとともに、二項において、教育行政は右の教育の目的達成に必要な諸条件の整備確立を目標としなければならないと定めている。右規定の趣旨は、広く指摘されているように、かつて我国においてみられた教育の国家統制に対する反省の上に立ち、教育が政治等による不当な支配を受けることなく、国民全体のものとして自主的に行なわれるべきものとするとともに、教育と教育行政とを分離し、教育そのものは人間的な信頼関係の上に立つてはじめてその成果をあげ得ることにかんがみ、教育の場にあつて被教育者に接する教員の自由な創意と工夫とに委ねて教育行政機関の支配介入を排し、教育行政機関としては、右の教育の目的達成に必要な教育条件の整備確立を目標とするところにその任務と任務の限界があることを宣明したものと解すべきである。もとより、所論の指摘するように、教育は近代国家にとつて最も重大な関心事であり、教育の振興は国や地方公共団体に課せられた重大な使命であつて、このことからすれば、ここにいう教育条件の整備確立が教育施設の設置管理、教育財政および教職員の人事等の教育の外的条件の整備に限られ、教育行政機関の教育内容および教育方法等への関与が一切排せられていると解するのは相当でない。しかし、前述した同条の沿革、趣旨等からすれば、右の教育内容および教育方法等への関与の程度は、教育機関の種類等に応じた大綱的基準の定立のほかは、法的拘束力を伴わない指導、助言、援助を与えることにとどまると解すべきである。このことは関係教育行政法によつて、教育行政機関が全体として教育に対する監督統制的な性格なものでなく、広く指導、助言、援助を与える性格のものとされていることからも窺えるところである（地教行法四八条、文部省設置法四条、五条等参照）。さらに、国については、教育委員会制度の採用によつて教育の地方自治が徹底され、地方教委に当該地方における教育に関する権限が帰せられた結果（地教行法二三条、三三条、四三条等）、その権限は、右地方教委の権限の範囲内の事項については、さらに制約を受けると解せざるを得ない。すなわち、国の前述した教育方法および教育内容等への関与は右の地方教委の権限と牴触しない、専ら全国的観点からなされる大綱的なものに限られるといわなければならない。
そして、もし教育行政機関にして、右の限界を超え教育内容に介入することがあるならば、それは教育基本法一〇条一項の「不当な支配」になるといわざるを得ない。この意味において、国、地方公共団体等の教育に関する権限を有する機関もまた同条一項の「不当な支配」の主体たり得るのである。もとより、右の「不当な支配」の主体は、国、地方公共団体に限られるものではない。その他、政党、労働組合、財閥、宗教団体その他個人にいたるまで、政治、経済、宗教等社会のあらゆる勢力がその主体たり得るといわなければならない。この点、所論の指摘するように、原判決が国家の行政作用のみが不当な支配となり得るかのように述べているのは少なくとも表現として適切を欠く。しかし、前述した同条の沿革からみて主として問題になり得るのが、原判決のいう国家の行政作用（特に権力的な作用）であることは否定できないであろうし、また本件においてもまさしくそれが問題になつているのであるから、原判決のこの点に関する説示を目して違法とすることはできない。
以上述べたところからすれば、前述した性質、内容および影響を有する本件学力調査の実施が許容されないことは多く言わずして明らかなところであろう。すなわち、本件学力調査は実質的にみて教育基本法をはじめとする現行教育法秩序に反するものとして違法と断ぜざるを得ない。
所論は、これに対して、初等、中等普通教育の内容に対する国の行政作用の関与の必要性をるる説き、また学校教育法三八条、同法附則一〇六条により、中学校の教科に関する事項は文部大臣がこれを定める旨規定されており、かつそこにいう「教科」には狭義の教科のみでなく教育課程も含まれると解すべきであるから、同法施行規則五四条の二の規定と相まつて、文部大臣が教育課程の基準として定め公示した中学校学習指導要領には法的拘束力があり、原判決にはこの学習指導要領の法的拘束力の範囲を不当に狭く解釈した違法があると主張する。しかし、初等、中等普通教育の内容に対する国の行政作用の関与の必要性ということから、直ちに前述した性質、内容および影響を有する本件学力調査が許されると解することには論理の飛躍があろう。また所論中、中学校学習指導要領の法的拘束力について云々する部分は、要するに、本件学力調査の問題が法的拘束力ある学習指導要領に準拠して行なわれたことをもつてその適法性を論証しようとするものと解せられるが、既に述べたところからすれば、学校教育法三八条が文部大臣に、学習指導要領にみられるような教育内容や教育方法についての詳細な定めをなす権限を与えたものとは到底解されず（なお、所論は、学習指導要領は教育内容についての国家的大綱的基準を設定したに止ると主張するが、学習指導要領の内容からみて、そのように解することはできない。）、むしろ、原判決が説示するように、同条は、中等教育が義務教育であることを考慮し、その教育課程の編成について、文部大臣が義務教育であることから最少限度要請される全国的画一性を維持するに足る大綱的な基準を設定すべきものとした趣旨に解するのが相当である。したがつて、学習指導要領のうち、右のような大綱的な基準の限度を超える事項については、法的拘束力がなく単に指導助言的な意味を有するとしなければならない。そうすると、文部省が本件学力調査におけるような具体的な問題を作成し、これを実施したうえその結果の報告を求めるというようなことは、明らかに文部省の権限を踰越するものというほかはない。したがつて、本件学力調査の問題が学習指導要領に準拠して作成されたということは、本件学力調査が実質的に違法であることの評価に影響を及ぼすものではない。
四本件学力調査の手続的適法性について
本件学力調査が手続的に地教行法五四条二項を根拠とするものであることは、さきに見たとおりであるところ、所論はその手続的適法性についてもるる述べるので、念のためこの点についても判断を示すこととする。
結論を先に述べれば、地教行法五四条二項は本件学力調査の手続上の根拠規定とはならないといわなければならない。すなわち、右規定は教育行政機関の調査（いわゆる行政調査）を予定しているものと解せられるが、そこにいう調査の範囲、内容等はやはり現行教育法体系全体との関連において決せられなければならないのである。そして、前述したように教育基本法等において教育と教育行政との分離が基本とされていることからすれば、右規定にいう調査は教育活動としての実質を有しない客観的な資料の把握にとどまるべきものと考える。したがつて、本件学力調査が、すでにみたように教育的な価値判断にかかり教育活動としての実質を有する以上、それは右規定にいう調査のわくを超えるものと言わざるを得ない。
のみならず、地教行法五三条二項の規定と対比して考えると、右五四条二項は、地方教委が自主的に実施した調査等の結果を文部省等においても必要に応じて有効に利用し得るためその提出要求権（地方教委からみればこれに応ずる義務）につき規定したものと解するのが相当であり、本件学力調査のように、文部省の資料提出等の要求に基づき地方教委が新たな調査をしかも文部省の企画どおりに実施し、その結果の報告を義務づけられるというようなことは、同条の本来予想しないところといわなければならない。また、右五四条二項の規定が地方教委に対し既存資料の提出義務を負わせたにとどまらず、文部省の提出要求に見合う資料等がない場合は新たな調査等を実施しその結果を報告する義務を負わせたものと理解できるとしても、調査の主体が地方教委とされる以上、右義務には自ら調査の規模、内容それに要する予算等の面で限界が存するというべきであり、本件学力調査のように対象が広範囲にわたるとともに大規模な予算を伴ない、かつ地方教委において全く裁量の余地がない調査の実施を右規定によつて地方教委が義務づけられると解することは到底できないというほかはない。
以上述べたところにより、地教行法五四条二項を手続上の根拠として本件学力調査を実施することはできないといわなければならない。
五公務執行妨害罪の成否について
本件学力調査が実質、手続両面とも違法なものと解すべきことは前述したとおりである。しかも、この違法の程度が重大なものであることも、前述したところから明らかであろう。
ところで、公務執行妨害罪の成立するためには、当該公務の執行が適法であることを要すると解すべきであり、かつこの適法性が備わつているかどうかの判断はあくまでも客観的になされるべきであり、単に公務員において適法要件が備わつていると信じただけでそれが適法性を備えるものでないことはもちろんであるけれども、事後において純客観的にみるならば公務員がその権限を適法に行使し得るとした判断ないし認定に誤りがある場合でも、その行為当時の具体的な情況に照らし公務員がそのように解したことが相当であつたと認められるときは、当該公務の執行はなお客観的にも適法なものとして公務執行妨害罪の保護の対象となると解すべきである。そして、右の相当であつたかどうかの考察は、公務の執行が特定の公務員の独自の判断によつて行なわれた場合は当該公務員についてのみこれをなせば足りるが、本件学力調査のように、それが上級機関の決定および指示命令に基づき行なわれ、現実に公務を執行した公務員に裁量の余地がないような場合は、当該公務員についてのみでなく上級機関をも含めて全体的にこれをなすことを要すると解するのが相当である。なぜなら、公務執行妨害罪の保護法益が公務員によつて執行される公務という国家的な利益である以上、ある公務員の行為が公務として刑法上保護の対象となるか否かは、それが国家機関の公的な作用として保護に値するかどうかの観点からなされるべきことは明らかであるが、右の後者の場合は、決定命令機関を含めた上命下服の関係にあるすべての機関を一体として観察しなければ、国家機関の公的な作用として保護に値するかどうかの判断は適切になし得ないと考えられるからである。しかるところ、本件において、上級機関である文部省が本件学力調査が適法であるとしてこれを実施しようとしたことが相当であつたとは認められないこと原判決の説示するとおりであると認められるから、原判決が認めるように、直接本件学力調査実施の任に当つた学校長等の立場からすれば、自己の行為を適法と信ずるについて相当な理由があつたと思われることを考慮しても、なお、本件学力調査が前述した観点からの適法性の要件を備えていたと解することはできない。
以上を要するに、本件学力調査は適法な公務の執行とは認められないから、これと同旨の見解によつて被告人松橋、同浜埜、同外崎に対し公務執行妨害罪の成立を否定し、単に暴力行為等処罰に関する法律違反の成立を認めた原判決は相当であつて、所論のような事実誤認ないし法令適用の誤りはない。論旨は理由がない。（斎藤勝雄 黒川正昭 小林充）